黨的十九大報告明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。習近平同志在十九大報告中指出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。
財政部副部長劉偉在2017年12月全國政府采購工作會議上的講話中提出，“政府采購作為國際通行的宏觀調控手段，必須適應建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的要求，提高政治站位和工作層次，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。要繼續(xù)完善政策手段，積極拓展政策功能目標，健全支持創(chuàng)新和綠色等采購政策，助力供給側結構性改革，貫徹落實新發(fā)展理念”“在政策支持重點上，可以從創(chuàng)新、綠色、網(wǎng)絡安全和信息化、保障和改善民生等方面加強。”
政府采購具有公共性、規(guī)范性和導向性等特點，是集財政管理、產(chǎn)業(yè)政策和對外貿(mào)易政策于一體的國家公共管理制度，體現(xiàn)著政府的重要戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是市場經(jīng)濟條件下政府履行職能的重要宏觀調控工具。發(fā)揮政府采購的政策功能，是《政府采購法》賦予政府采購制度的重要任務之一，也是政府采購制度的核心內(nèi)容?！秶铱萍贾虚L期發(fā)展規(guī)劃》（2006-2020）把政府采購作為提高自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)國民經(jīng)濟增長方式轉變的重要政策手段。自《政府采購法》出臺以來，我國政府采購制度在促進科技創(chuàng)新方面發(fā)揮了應有的政策功能。借鑒國際經(jīng)驗，加快構建功能完備的政府采購促進科技創(chuàng)新的政策體系，能夠更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展，更好地推進政府采購可持續(xù)發(fā)展。
探索研究政府采購促進科技創(chuàng)新的頂層制度設計
將政府采購促進科技創(chuàng)新政策作為國家戰(zhàn)略，這就要求我們在政策體系構建上，把握和處理好遵循國際慣例與體現(xiàn)中國特色的關系，需要我們從服務國家發(fā)展全局的高度，強化頂層制度設計，按照既遵循國際慣例又體現(xiàn)中國特色的要求，探索政府采購政策促進科技創(chuàng)新的可行途徑和有效形式。
要完善政府采購促進科技創(chuàng)新的法律體系和制度體系。政策設計應與WTO政府采購協(xié)議（GPA）談判相結合，對目前已出臺的涉及政府采購及外貿(mào)的一些法律法規(guī)，應做合規(guī)性審查、研究，做好應對預案；對目前正在研究、準備出臺的法律，應做合規(guī)性分析；對未來計劃要出臺的法律，應做預先安排，為加入GPA后更好地保護我國的利益和安全未雨綢繆。要對政府采購國貨管理、促進科技創(chuàng)新、首購訂購等政策進行統(tǒng)一研究和布局，形成政府采購發(fā)揮政策功能的制度體系。
要實現(xiàn)政府采購促進科技創(chuàng)新政策與其他相關政策的協(xié)同配合。政府采購政策作為國家宏觀政策體系的一部分，與國家許多經(jīng)濟社會政策關系緊密。發(fā)揮政府采購政策促進科技創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，需要各方面的政策配合和支持。只有將支持科技創(chuàng)新的政府采購政策與其他政策配合，組合運用稅收優(yōu)惠、資金支持、發(fā)展基金、政府采購、減免收費等政策，構成一個完整的政策體系，才能真正成為科技創(chuàng)新的助推器。財政補貼、稅收減免政策，目的在于激勵創(chuàng)新主體創(chuàng)新的欲望，為創(chuàng)新主體創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，政府采購政策則致力于對新興產(chǎn)業(yè)和高新技術的扶持，它們在科技創(chuàng)新中發(fā)揮著不同的重要作用，都是增強國家科技創(chuàng)新能力的保證。此外，政府采購是財政支出改革的一部分，那么，該如何協(xié)調政府采購政策與財政政策的關系？目前，國際上普遍將政府采購作為處理國際經(jīng)濟貿(mào)易關系甚至政治關系的重要手段，那么，該如何協(xié)調政府采購政策與對外貿(mào)易政策的關系？這些都是我們在構建政府采購促進科技創(chuàng)新政策體系時需要研究和把握的重點問題。
各部門要加強協(xié)調配合。政府采購政策功能的發(fā)揮是一個龐大的系統(tǒng)工程，不單是政府采購部門的分內(nèi)之事，也涉及各項政策功能的主管部門，覆蓋面較廣。比如，激勵創(chuàng)新就涉及財政、科技、商務、工業(yè)信息、發(fā)展改革等多個部門，僅靠一家之力，很難收到預期效果。要建立由主要部門牽頭，相關部門協(xié)作配合的模式，形成全面銜接、分工合理、有序高效的工作機制，各部門通力合作，推動政府采購政策功能的發(fā)揮。
按照開放與保護相平衡的原則維護我國根本利益
充分利用GPA例外條款，逐步開放我國政府采購市場。我國正處于加入GPA的談判階段。加入?yún)f(xié)議的必然法律結果是，各締約方有義務對其他締約方的企業(yè)采取非歧視性待遇和國民待遇。目前的情況是，協(xié)議締約方絕大多數(shù)是西方發(fā)達國家，產(chǎn)業(yè)基礎雄厚，企業(yè)管理水平高，技術創(chuàng)新能力強勁，具有豐富的國際競爭經(jīng)驗，在相互開放的政府采購市場上具有明顯的競爭優(yōu)勢。近年來，我國自主創(chuàng)新能力雖然得到顯著提升，但核心關鍵技術受制于人、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)國際競爭力不強的現(xiàn)狀沒有根本改變。因此，在加入GPA之后，要充分利用WTO規(guī)則的例外條款，特別是GPA中關于發(fā)展中國家特殊及差別待遇的例外條款，明確我國作為發(fā)展中國家的定位，力爭戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重要領域的政府采購不受GPA的約束，逐步和有限度地開放我國政府采購市場。
在符合GPA的前提下堅決維護國家的核心利益。在符合GPA的前提下維護本國利益、保護本國產(chǎn)業(yè)是世界各國的通行做法。美國于1933年頒布《購買美國貨法》，明確要求美國聯(lián)邦政府在采購中要優(yōu)先購買美國產(chǎn)品。2009年，為應對國際金融危機，美國又出臺了《復興與再投資法》，提出了比《購買美國貨法》更具有貿(mào)易保護主義色彩的措施。為了贏得GPA締約方的支持，美國參議院在《復興與再投資法》通過之前增加了一句話，即“該條款的規(guī)定在執(zhí)行中必須符合美國在國際條約中的義務，即美國政府采購市場需向GPA的締約方開放”。但由于美國簽訂的諸多國際條約中，有許多重要領域是被排除在外的，實質上仍然使得諸多協(xié)議成員國與其他的貿(mào)易伙伴面臨較高的貿(mào)易壁壘。除了美國，簽署GPA的歐盟國家政府采購市場開放度也都是有限的，未完全開放市場的部分政策依據(jù)就是保護本國企業(yè)利益。我們要借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，在涉及國家核心關鍵利益的問題上堅決不妥協(xié)，繼續(xù)強化政府采購國貨和科技創(chuàng)新產(chǎn)品的制度政策，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的利益。
完善政府采購促進科技創(chuàng)新的工作機制
制度設計再完美，缺乏行之有效的執(zhí)行，政策作用的發(fā)揮也是無源之水。政府采購發(fā)揮政策功能沒有固定模式，加分、優(yōu)先、強制、限制等方法不盡相同，又可組合使用，新項目、新政策功能的發(fā)揮也需要方式方法的創(chuàng)新，組織項目中要結合實際案例，分析項目特點，有針對性地創(chuàng)新方式方法，在保障項目質量的前提下，最大限度發(fā)揮政策功能。
要積極探索政府采購政策功能的執(zhí)行機制。通過靈活多變的方式，如預留采購份額、實行首購訂購或其他非公開招標方式等，借助強化供應商資格審查、評標優(yōu)惠措施、合同強制履行條件等配套手段，以及加強對采購人的教育和審計監(jiān)督，強化政府采購支持科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力。第一，可通過資格審查實現(xiàn)。如要求供應商提供證明其產(chǎn)品或其生產(chǎn)過程節(jié)能、環(huán)保的認證證書；供應商應具有納稅或交納社會保險的良好紀錄；對于自主創(chuàng)新產(chǎn)品供應商，在供應商規(guī)模、業(yè)績、資格和資信等方面可適當降低要求。第二，可通過技術標準設置實現(xiàn)。如規(guī)定供應商所提供的商品只有達到一定的節(jié)能環(huán)保技術標準才有機會參與政府采購活動。第三，可通過評審辦法中的優(yōu)惠措施。如在技術標和商務標評審中，對于參與投標的中小企業(yè)，按照《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》的規(guī)定，給予一定比例的加分優(yōu)惠。
探索建立政府采購促進科技創(chuàng)新政策的效果評價體系和問責機制。通過加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，提高政府采購促進科技創(chuàng)新的執(zhí)行效果。重新考慮政府采購的績效評價標準。在未考慮激勵科技創(chuàng)新、支持科技成果轉化的政策目標時，通常采用財政資金的節(jié)約額和節(jié)約率指標來對政府采購活動進行績效評價，評價政府采購資金的使用效益，這與政府采購最初的目標是一致的。但是，在評價政府采購激勵科技創(chuàng)新、支持科技成果轉化的效果時，政府采購扶持科技創(chuàng)新的目標比節(jié)約財政資金的目標更為重要，如果過于重視節(jié)約資金，便達不到扶持科技創(chuàng)新的目標。此外，科技創(chuàng)新產(chǎn)品的價格通常較一般產(chǎn)品更高。在國家大力倡導科技創(chuàng)新的新環(huán)境下，政府采購的公共資金節(jié)約目標與科技創(chuàng)新目標在一定程度上是沖突的，不宜繼續(xù)把財政資金的節(jié)約額和節(jié)約率等指標放在重要位置。歐盟采用的“生命周期成本”評審標準，以“最經(jīng)濟有利標”代替“最低成本標”，為政府采購支持企業(yè)科技創(chuàng)新提供了一種權衡政策目標與經(jīng)濟目標的方法，這比單純給予科技創(chuàng)新產(chǎn)品以價格優(yōu)惠似乎更有意義。因此，運用“生命周期成本”作為評績效評價標準對政府采購促進科技創(chuàng)新更為科學。
要充分發(fā)揮集中采購機構作用。目前政府采購制度模式下，集中采購機構具有人員和業(yè)務組織的專業(yè)性，是落實各項政策功能的中堅力量，要發(fā)揮政府采購促進科技創(chuàng)新的政策功能，還需充分發(fā)揮集中采購機構作用。第一，調整集中采購目錄范圍，探索將工程建設、戰(zhàn)略資源儲備采購、涉及國家信息安全、財政專項資金、國債資金等項目納入政府集中采購目錄；第二，進一步強化集中采購機構地位，以落實政策功能為出發(fā)點，增加集中采購機構在項目組織中的自由裁量權，在保證公平、公開、公正，維護國家利益的前提下，允許集中采購機構通過制度內(nèi)創(chuàng)新，在項目組織中通過改進招標文件、評標辦法、采購合同等方法，積極發(fā)揮政府采購促進科技創(chuàng)新的政策功能。
?。ū疚恼浻趪芫?、國采中心《學習貫徹黨的十九大精神 推進政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系國資委機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心副主任）